争议民办教育分类管理 << 朱永新:应修改民办学校“民办非企业”法人性质 | 民办学校的产权 >> 
 发布日期:2016/8/20 15:51:53 发布者:[马晖]  来源:[21世纪经济报道]  浏览:[]  评论:[ 字体:   

    

   李忠泽所说的《调研报告》,是中华全国工商联民办教育协会联合其他相关机构近期所作的一个内部调研,主旨是从民办教育从业者的视角来看未来推行“分类管理”的可行性。

   调查结果显示,仅有20%的受访者认为将民办学校按营利性、非营利性重新分类具有可行性,而绝大多数的调查者则表示“不可行”或者是“现在分类,时机不成熟”。

   李忠泽表示,希望《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(下文简称《规划纲要》)的起草者能够关注到民办教育从业者的这些声音。

   “不一样”的声音

   谈到这份调查报告的出炉,李忠泽坦承,是因为听到一些“不一样”的声音。

   不久前,作为中华全国工商联民办教育协会秘书长,李忠泽受邀参加一场关于民办教育发展的研讨会。会后,主办者发布的简报显示,绝大多数人都赞成民办教育实行分类管理。

   “这样的判断,同我平常与民办教育举办者接触时的感受不太一样。”李忠泽说。

   所谓的分类管理,就是把现有的民办学校分为营利性与非营利性两类,营利性民办学校办理企业法人登记,非营利性民办学校办理民办事业单位法人登记。

   当前正在进行的《规划纲要》编制中,对于民办教育进行“分类管理”的改革思路,已渐成“主流声音”。

   由于此项政策变化涉及民办学校举办者权益的重大调整,作为行业协会,李忠泽觉得必须有所举措,把业内真实的声音反映给决策层,供起草者参考,“毕竟《规划纲要》的相关内容牵扯着众多民办教育者的切身利益,大意不得。”

   因此,在今年6月份,中华全国工商联民办教育协会联合上海市工商联民办教育协会以及江苏省工商联民办教育协会对部分民办学校举办者进行了问卷调查,以了解举办者对分类管理的态度。

   在将近一个月的调查期间,最终回收了调查问卷30份,其中上海市回收问卷12份,江苏省10份,全国回收8份。被调查者中既有民办高校,也有民办中小学和幼儿园的举办者,基本涵盖了目前国内从事民办教育的有代表性的从业者。

   李忠泽和他的课题组又在回收的调查问卷的基础上,形成了一份名为《民办教育分类管理的调查报告》。在这份近四千字的调查报告中,详细披露了本次调查的结果,并提出了相应的政策建议。

   此后,这份报告通过一定渠道提交给《规划纲要》工作小组,供起草者参考。

   “我们希望,决策者能够听到民办教育领域的一些声音。”李忠泽表示。

   争议分类管理

   据本报记者获悉,本次《规划纲要》起草中所设立的11个重大战略专题中,并没有把民办教育特别列为专题其中之一。

   “民办教育的内容分散到各个专题中,比如在‘教育改革与制度创新’中就有所涉及。”据一位接近《规划纲要》起草的专家表示。

   而关于“分类管理”,则是本次“教改”中民办教育改革的核心内容。

   “对于民办教育进行分类管理,这是现在《规划纲要》起草过程中的一种主流思想。” 浙江大学民办教育研究中心主任吴华教授表示。

   一位直接参与到《规划纲要》起草的内部人士则明确表示:“我个人和周围的一些人极力主张要把分类管理作为民办教育改革与发展的一个基本的政策。”

   在他看来,正是因为目前对于民办教育分类不清,才造成了目前民办教育领域发展中所存在的诸多的“模糊现象”。

   上世纪90年代到现在公布的各项法律,比如《中华人民共和国教育法》、《民办教育促进法》以及国务院颁布的实施条例,都规定了民办学校的“非营利性质”,但同是在《民办教育促进法》中有明确提出:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。”而“非营利”与“合理回报”,这本身就存在着相互矛盾。

   “所以说非营利性的法律规定和实际办学者的营利行为发生了矛盾,导致了监管规则上的混乱。”上述内部人士表示。

   对于这种判断,中华全国工商联民办教育协会所做的这份报告中并没有得到印证。

   在回答调查问卷中关于“将我国民办学校按营利性、非营利性重新分类的可行性”,有20%的被访者认为可行,20%的被访者认为不可行,60%的被访者认为“现在分类,时机不成熟”。

   “可见,不赞成分类的还是占大多数。”李忠泽表示。

   在不赞成分类管理的被访者中,则提出了诸多理由反对该项改革的实行,诸如“我国现有《教育法》等法律法规,不许可办营利性教育”,“我国现在的民办教育办学模式符合国情,体现特色,有利于调动社会办学的积极性”,“重新分类,可能引起民办学校不稳定”。

   甚至还有民办教育人士提出,“义务教育阶段民办学校不分类,非义务教育阶段的民办学校应该分类”。

   选择性难题

   “如果真分类了,让我选是做营利还是非营利,我选择起来还是很难的,因为还要牵涉到此前投资的回报、老师的待遇等一系列问题,要好好考虑一下。”江苏一位民办学校的负责人在接受记者采访时表示。

   这样的“艰难抉择”,其实是摆在大多数民办教育从业者的面前。

   在参与本次调查的30家民办教育从业者中,在回答“如果重新分类,您会选择举办哪类学校”这一问题时,有33.3%的人选择办营利性学校,有29.6%的人选择办非营利性学校,有37.0%的人回答“难以选择”。

   调查报告称,大部分举办者不赞成目前实施分类管理,如果实施分类管理,举办者对学校重新定位非常难做选择。

   也有民办教育从业者表示,目前由于分类管理“只是停留在概念层面,还没有具体的政策”,所以对此持“观望态度”。

   而调查显示,大部分举办者更加支持在现有法律框架下完善民办教育的管理制度。

   具体的政策建议包括,在法律框架下,落实《民促法》,落实合理回报、产权,以及教师学生的同等待遇。在举办者和政府共同关注的合理回报问题上,建议尽早明确回报的最高限定比例,使得举办者合法的获得回报,用于补偿举办者资金与智力的投入。同时加强审计,在合理回报之外,杜绝举办者私自转移资金的现象。

   “对于从学校获得合理回报的投资人应征收个人所得税,这点大部分被访者也都赞同。”调研报告称。

   因此,从长远来看,中国民办教育在经过相当长的时间阶段以后,“可能会自然过渡到营利与非营利两类”。



                                            民办教育分类管理改革势在必行

                                                             黄新茂 《 中国青年报 》

    近期,对于民办教育进行分类管理的呼声越来越高,然而,对于什么是分类管理,如何进行分类管理以及如何引导合理分流等,各方评说很多。浙江省是全国唯一的民办教育综合改革试点省份,在经过调研之后,一致认为开展“分类管理”是民办教育综合改革的突破口。笔者受浙江省教育厅的委托,参与了试点方案的调研与起草工作,现就开展分类管理面临的几个问题谈点想法。

    “分类管理”势在必行

    调研发现,现有民办学校基本上属于投资办学而非捐资办学。出于多种原因,在办学许可证上注明“不要求取得回报”的民办学校,其举办者多数是想取得合理回报的。

    然而,我国民办教育的现行法律法规和一整套政策是基于教育的非营利性而设计的。《民办教育促进法》允许出资者在办学结余中取得合理回报,然而,这一规定未得到有关部门认同,在长达8年的时间里处于被“搁置”状态。

    现有民办学校基本上靠收取学费来维持运行。这种“以生养校”的发展模式,在收费受限而财政资助和社会捐赠又难以到位的情况下,民办学校面临日益严峻的考验。义务教育阶段的公办学校实施绩效工资改革后,这一问题显得尤为突出,不少民办中小学已陷入进退维谷的困境。

    上述种种纠结告诉我们,试图用大一统的制度和政策来规范不同类型的民办学校,注定是行不通的。开展与社会主义市场经济体制相适应的民办教育“分类管理”改革,已势在必行。

    开展营利性和非营利性民办学校分类管理试点,要着力破除制约民办教育发展的瓶颈和体制障碍,引导社会资金以多种方式进入教育领域。要敢闯敢试,敢吃“螃蟹”。

    为此,应力争在几个重点问题上取得突破:一是纠正“民办非企业”这一“非驴非马”的定性,明晰营利性和非营利性民办学校的法人属性;二是纠正对民办学校教师的身份歧视,落实民办学校教师与公办学校教师平等的法律地位、同等的社保和退休待遇;三是明晰产权,确认举办者对投入资产的所有权并认可其资产保值;四是形成公共财政资助体系,建立省、市、县三级民办教育发展专项资金和表彰奖励制度;五是保障民办学校招生的“三个自主”,扩大收费定价权;六是完善民办学校法人治理结构,在非营利性民办学校建立监事制度,在营利性民办学校董事会设立独立董事。

    非营利性和营利都要明确举办者权利

    在界定非营利性民办学校时,如果根据我国现行的《民间非营利组织会计制度》,那么举办者出资部分形成的校产所有权将被剥夺,《民办教育促进法》规定的合理回报政策将无从落实。依据这一会计制度来界定非营利性民办学校,必定会使“分类管理”的实施陷于十分尴尬的处境。

    在创办民办学校初期,举办者在办好学校服务社会的前提下获取一定的经济回报,合乎情理,应予允许和支持;不愿把办学投入当做捐赠,也无可厚非,应予理解和尊重。将这部分人举办的学校排除在“非营利性民办学校”之外,在理论上说不通,在实践上肯定有害而无益。

    因此,我们主张将非营利性民办学校的界定标准明确为:(1)不以营利为宗旨;(2)举办者不享有办学结余资产的所有权;(3)终止时,归还举办者投入后的剩余资产用于发展教育。

    作为非营利性民办学校,收支结余自然不能用于分配,但对办出高质量、高水平的学校,政府应对举办者给予奖励;终止办学时,可在扣除政府投入资产和社会捐赠资产后的办学结余中,提取一定比例奖励举办者。

    同时,应允许举办实施学历教育和学前教育的营利性学校存在。值得一提的是,2002年制定的《民办教育促进法》,在述及民间资本投入时一律称“出资”,而2010年的国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的《若干意见》首次改称“投资”,并首次将民办教育定性为“民办社会事业”。

    既然是投资,就应该允许获取一定的经济回报,即允许营利性学校的存在。

    既然支持民间资本以投资方式兴办各类教育,就应该允许举办实施学历教育和学前教育的营利性学校。

    既然要修改完善《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》),就应该让试点地区先行一步,在大力支持非营利性民办学校发展的同时,也为实施学历教育和学前教育的营利性民办学校创设必要的发展空间,从而为日后修改《实施条例》提供实践案例。

    配套政策应及时跟进

    依据举办者投入资产和办学结余资产的归属,拟将新办和已办的民办学校区分为捐资型、出资保值型和投资型三种类型。前两种为非营利性学校,后一种为营利性学校。捐资型民办学校的举办者放弃对投入资产的所有权,也不享受办学结余的分配权。出资保值型民办学校的举办者不享受对办学结余的分配权,但对投入资产保留权属并允许按银行存款或贷款利率保值,允许继承和转让。投资型民办学校的举办者同时拥有对投入资产的所有权和办学结余的分配权。

    按照上述分类,试将主要的配套政策设计为:

    社会保障政策。具有国家规定任教资格的教师,不论在哪一类民办学校任教,均享受与公办学校同等的社保和退休待遇。捐资型民办学校教师的社保和退休待遇,由当地政府予以保障。出资保值型办学学校教师的社保待遇由当地政府为主予以保障,退休待遇由当地政府予以保障。投资型民办学校教师的社保和退休待遇,主要由学校予以保障,政府给予必要的支持。

    税收优惠政策。捐资型和出资保值型民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。投资型民办学校免征营业税,企业所得减半计征或享受高新企业的税收优惠政策。

    财政资助政策。让非营利性民办学校沐浴公共财政的雨露阳光,捐资型民办学校享受公共财政的全方位资助,出资保值型民办学校享受公共财政的部分资助。投资型民办学校可获取政府购买教育服务的支持。

    土地征用政策。捐资型民办学校一律以行政划拨方式提供建设用地。出资保值型民办学校可以参照行政划拨价出让的方式提供建设用地。投资型民办学校一律以出让方式提供建设用地。

    收费定价政策。捐资型和出资保值型民办学校的收费,实行政府指导价管理,指导价参照公办学校生均经费的一定比例确定。投资型民办学校的收费由市场调节,实行备案公示制。

    引导现有民办学校合理分流

    开展“分类管理”面临的突出问题,是如何引导现有民办学校合理分流,让多数实施学历教育和学前教育的民办学校转为非营利性民办学校。为此,有必要对转为捐资型和出资保值型的非营利性民办学校采取补偿政策:

    (1)原以出让方式取得建设用地的,当时出让价与行政划拨价的差额部分,可在办学结余款中扣除,返还给举办者。

    (2)对开办以来未取得回报,积累净资产超过原始投入部分,可按一定比例以一次性奖励的方式给予合理回报。

    (3)举办者无资产投入,靠滚动发展起来的学校,对开办以来未取得回报的实际办学者,可按一定比例以一次性奖励的方式给予合理回报。

    (4)举办者原始投入占建校总投入的比例较大的学校,转为出资型学校后,经举办者提出申请,可以政府参股的形式,置换举办者的部分原始投入。

    (5)实施分类管理后,遵循财产保值原则,允许出资保值型学校按出资人的实际出资额和当年金融机构存款或贷款基准利率的乘积,从办学结余款中返还给出资人,或计入其新增出资额。

    对转为投资型的营利性民办学校也应采取必要的政策扶持,笔者建议:(1)原以行政划拨方式取得建设用地的,当时出让价与行政划拨价的差额部分,可以由举办者补交,也可以计入民办学校国有资本公积金;(2)实施分类管理后,三年内享受与公办学校同等的税收优惠;三年后免征营业税,企业所得税减半计征。

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