朱永新:应修改民办学校“民办非企业”法人性质 << 营利性民办校在温州“立户” | 争议民办教育分类管理 >> 
 发布日期:2016/8/20 15:53:23 发布者:[朱永新]  来源:[网络]  浏览:[]  评论:[ 字体:   

    《中华人民共和国民办教育促进法》正式实施以来,民办教育的发展一直起伏不定,总体呈现“走弱”的局面,制约民办教育发展的种种问题也基本暴露出来。在综合分析这些问题的基础上,我认为,把民办学校定性为民办非企业,是引起民办教育诸多法律问题、政策问题和实际问题的一个重要逻辑起点。对民办学校进行重新定性,将大力改善民办教育的政策环境,促进民办教育的发展。
    我认为,把“民办非企业”作为法人类别没有法律依据。根据1986年4月12日颁布的《中华人民共和国民法通则》,我国的法人机构包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。
    “民办非企业”作为“第五类”法人的出现,与我国行政管理工作的需要是分不开的。改革开放以后,民办的事业单位,如民办医院、民办学校开始出现。一开始,对它的管理在人事部和民政部互相扯皮。后来国家从行政管理工作的角度提出,把民办的一部分从事业单位中分出,由民政部继续管理。并将它分为民办事业单位(后来被称为民办非企业单位)和社会团体,民政部成立社团管理司专管这两类机构,后来该管理机构名称调整为民间组织管理局。
    1996年,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》[中办发(1996)22号];1998年10月25日,国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院第251号令);1999年12月,民政部发布《民办非企业单位登记管理办法》。这一系列政策使“民办非企业”的名称被固化了,民办学校也从此被定性为“民办非企业”.但是,说到底,这些行政法规或者政策文件,都不应该违背《民法》这一基本法律,“民办非企业”的名称及其法人地位都没有法律依据。
    因此,我主张对民办学校的定性应该遵循新的法律框架。随着《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例的实施,民办学校的性质问题有了更加明确的法律依据。《民办教育促进法》第三条明确规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。”《实施条例》对此没有提出相反的条款。《民办教育促进法》的法律层级高于行政法规,更是制定政策的依据。同时,国务院制定的两个行政法规,即《民办教育促进法实施条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》不能存在互相对立的矛盾。因此,让民办学校回到“事业法人”的性质上,已经不存在问题。
    从各地的情况来看,“民办非企业”的定性已经是民办教育的相关政策发展出现制度性障碍。在各地的行政实践中,“民办非企业”法人,就意味着也不是“事业”法人,在有利于部门利益方面,行政部门就把民办学校按照“企业”法人对待,导致了一系列实际问题。
    首先是教师问题。民办学校只能按企业标准为教师上养老保险和医疗保险,退休后教师领取的养老金与公办教师相差一半,影响了民办学校教师的稳定,影响了公办学校教师向民办学校的流动,公办教师宁愿早退休拿80%的工资,也不原意到民办学校去。全国人大许嘉璐副委员长在2006年9月3日“民进全国社会服务工作经验交流暨表彰大会”上表示,人事制度不改,民办教育难兴。
    第二是税收问题。按照现行税收政策,民办学校始终受到不公正、不明确的税收政策的困扰。例如,公办非学历教育要交3.3%的营业税;而民办非学历教育,要交纳17%增殖税和附加税。在民办学历教育上,因为各项税收政策矛盾重重,很多民办学校被当地税务部门课以25%的企业所得税。既然法律规定民办教育是公益性事业,为什么要收税?既然登记为民办非企业单位,为什么要按照企业收税?
    第三,民办学校缴纳费用问题。一方面,很多民办学校没有同公办学校一样取得政府划拨用地,建设过程中的各项收费也没有获得公办学校同样的减免待遇;学校日常运转过程中的公用事业收费,有的地方没有与公办学校同一标准,由的则是按企业和商业标准。
    第四,配套制度不适应民办教育的现实情况。以会计制度为例,根据《民间非营利组织会计制度》第二条的规定,“适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征:一是该组织不以营利为宗旨和目的;二是资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报;三是资源提供者不享有该组织的所有权。”那么,要求取得合理回报的民办学校就不能使用本制度。它们是适用事业单位会计制度,还是企业会计制度?没有依据。另外,民办学校设立过程中先由业务主管部门审批,然后到民政部门登记的“双重登记”管理体制,同样不利于民办学校的设立和发展。
    同时,“民办非企业”的法人定性已经影响了各省市制定民办教育地方立法的思路。各省市为了促进民办教育发展,试图解决具体问题,但最终总遇到学校法人定性的障碍。有的省提出把民办学校重新定性为“自收自支的事业法人”,等等,可见,修改民办学校“民办非企业”的法人性质已经成为当务之急。
    为此,我提出以下建议:
    第一、希望国务院有关部门尽快依法恢复民办学校的事业性质。在我国逐步推行事业单位改革的背景下,把民办学校定性为民办事业单位,而把对应的公办学校定性为公办事业单位,将是可行的选择。
    第二、希望各省市在制定地方民办教育立法、制定地方民办教育政策的过程中,重新确立民办学校属于“事业法人”的出发点,并逐步解决民办学校教师的权益等问题。例如,民办学校教师的养老保险可参照事业单位的待遇执行,对民办学校教师的人事档案、职称评定等,地方政府可以根据本地情况出台有利于民办教育的政策。
    第三,国务院税务部门和国家发展与改革委员会应该尽快以民办学校属于事业法人为立足点,全面梳理与此相关的税收政策,制定统一的、内部一致的民办教育税收优惠办法。
    第四,恢复民办学校的“事业法人”属性后,改革民办学校的审批和登记管理。《民办教育促进法》第十八条规定:“民办学校取得办学许可证,并依照有关的法律、行政法规进行登记,登记机关应当按照有关规定及时予以办理。”《民办教育促进法实施条例》第十八条补充了民办学校登记的手续。二者均没有提到登记机关一定就是民政部门,而在《民办非企业登记管理暂行条例》中也没有明确规定民办学校是“民办非企业”,为这一改革提供了法律空间。
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